У 2023 році, Держаудитслужба (далі – ДАСУ) за власної ініціативи вирішила провести державний фінансовий аудит Національного фонду досліджень (далі – Фонд/НФДУ), внісши його до Плану проведення заходів державного фінансового контролю на ІІІ квартал 2023 року.
З 29.09.2023 по 26.03.2024 року група аудиторів ДАСУ у складі 8 осіб проводила державний фінансовий аудит виконання бюджетної програми у Фонді за період 01.01.2020 по 30.06.2023. В ході проведення цього аудиту, ДАСУ призначила також ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності НФДУ за період 01.01.2020 по 30.06.2023, внісши її до Плану проведення заходів державного фінансового контролю на IV квартал 2023 року; ревізія проводилася тією ж аудиторською групою з 20.12.23 по 30.01.2024.
За підсумками аудиту НФДУ, ДАСУ направила лист від 29.03.24 № 000300-12/4275-2024 до Міністерства освіти і науки України та Кабінету Міністрів України, в якому, крім пропозицій для підвищення ефективності використання бюджетних коштів, висловила низку тверджень щодо буцімто завданих державному бюджету збитків, щодо неефективності системи управління фонду та корупційності конкурсного відбору.
Науковий комітет Національної ради України з питань розвитку науки і технологій (далі – Науковий комітет), який на громадських засадах виконує функції наглядової ради НФДУ, вважає, що вказані твердження ДАСУ не відповідають дійсності, а позиція ДАСУ створює реальні загрози для розвитку системи грантової підтримки наукових досліджень в Україні. З огляду на це, Науковий комітет вважає за необхідне довести до наукової громадськості наведену нижче інформацію, надану ним у листі № 007-02/1018 від 15.04.2024 р. до Міністерства освіти і науки України та Кабінету Міністрів України на виконання доручення Віце-прем’єр-міністра України з інновацій, розвитку освіти, науки та технологій – Міністра цифрової трансформації України М. Федорова від 05.04.2024 р. № 10452/1/1-24 до листа Держаудитслужби України від 29.03.24 № 000300-12/4275-2024 .
*Скан-копії згадуваних нижче аудиторського звіту, акту ревізії, заперечень НФДУ на акт ревізії та обґрунтованих заперечень (коментарів) НФДУ до аудиторського звіту розміщені на вебсторінці НФДУ, з їхнім змістом можна ознайомитися за такими посиланнями:
- Аудиторський звіт
- Обґрунтовані коментарі (заперечення) НФДУ до аудиторського звіту
- Акт ревізії ДАСУ
- Заперечення НФДУ на Акт ревізії ДАСУ
⃰ Курсивом в лапках нижче позначено цитати з листа від 29.03.24 № 000300-12/4275-2024, направленого ДАСУ до Міністерства освіти і науки України та Кабінету Міністрів України.
«Державна аудиторська служба України відповідно до пункту 1.2 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на ІІІ квартал 2023 року провела державний фінансовий аудит виконання бюджетної програми Національним фондом досліджень України (далі – Фонд, НФДУ) за період з 01.01.2020 по 30.06.2023.
Крім того, відповідно до пункту 8.15 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на ІV квартал 2023 року, зважаючи на установлення під час аудиту порушень, що призвели до збитків, Держаудитслужба в межах аудиту провела ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Фонду за такий самий період.»
Висновки ДАСУ (за результатами акту ревізії) щодо наявності збитків наразі оскаржуються НФДУ в судовому порядку, оскільки ДАСУ під надуманим приводом відмовилося розглядати заперечення НФДУ на акт ревізії.
«Заходами державного фінансового контролю установлено, що законодавчі та нормативні акти, відповідно до яких створено Фонд та визначено його статус і повноваження, не виконуються, оскільки немає механізму їх реалізації або вони не узгоджуються з іншими нормативно-правовими актами України.»
Таке твердження ДАСУ не відповідає дійсності і носить маніпулятивний характер, маючи на меті створити враження, що не виконуються всі законодавчі та нормативні акти, відповідно до яких Фонд провадить свою діяльність, і таким чином дискредитувати діяльність Фонду. Коректним твердженням було б таке: в нормативно-правових актах, якими регулюється діяльність Фонду, а також надання грантової підтримки для здійснення наукової і науково-технічної діяльності, є певні суперечності і нечіткі формулювання. На нашу думку, ДАСУ навмисно використовує ці суперечності як привід для заяв про незаконність витрат бюджетних коштів і безпідставної інтерпретації законним чином витрачених коштів як «збитків».
«Зокрема, пунктом 14 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» передбачено розробку проєктів законів України про внесення змін до Податкового, Бюджетного та Господарського кодексів України для забезпечення особливого статусу Національного фонду досліджень України.
Водночас питання фактичного забезпечення особливого статусу Національному фонду досліджень України й наразі залишається невирішеним.»
Протягом 2018-2023рр. неодноразово вносилися пропозиції стосовно змін до Податкового, Бюджетного та Господарського кодексів України для забезпечення особливого статусу НФДУ, в рамках виконання доручень керівників Уряду.
- Науковим комітетом Національної ради України з питань розвитку науки і технологій, як наглядовою радою НФДУ, на виконання пункту 43 доручення Прем’єр-міністра України від 25 січня 2016 р. № 52073/1/1-15 були подані пропозиції до Міністерства освіти і науки України (лист № 007-2-274 від 26.02.2018);
- пропозиції, підготовлені робочими групами Національної ради з питань розвитку науки і технологій на виконання протокольного рішення Національної ради України з питань розвитку науки і технологій (пункт 8, Протокол №3 від 5.11.2019), 17.12.2019 року головами Наукового та Адміністративного комітетів направлено Прем’єр-міністру України (розміщені на офіційному сайті Кабінету Міністрів України).
- Науковим комітетом були подані пропозиції (лист № 007-1-839 від 23.01.2023) до Міністерства освіти і науки (на лист МОН від 22.12.2022 № 1/15659-22).
Національна рада з питань розвитку науки і технологій двічі (підпункт 3 пункту 7 протокольного рішення від 12.01.2021, підпункт 10 пункту 4 протокольного рішення від 23.02.2023) доручала МОН України, Мінфіну України разом з іншими заінтересованими центральними органами виконавчої влади розробити та забезпечити внесення до Кабінету Міністрів України проєктів нормативно-правових актів, необхідних для реалізації розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» щодо забезпечення особливого статусу Національного фонду досліджень України. Ці доручення досі не виконані.
«Визначення Фонду відповідно до статті 49 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» головним розпорядником бюджетних коштів суперечить вимогам Бюджетного кодексу України, адже він не підпадає під його ознаки, а саме: не входить до переліку можливих головних розпорядників бюджетних коштів, не має визначеної ним мережі розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів; не розробляє та не затверджує за погодженням з Міністерством фінансів України паспорт бюджетної програми.
Наразі повноваження головного розпорядника та відповідального виконавця бюджетної програми виконує Міністерство освіти і науки України, Фонд є розпорядником бюджетних коштів нижчого рівня. Вказане передбачено Порядком використання коштів Національного фонду досліджень України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 04 грудня 2019 року № 1007 (далі – Порядок використання коштів № 1007).»
Питання щодо виконання вимоги Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» про визначення НФДУ головним розпорядником бюджетних коштів вже неодноразово піднімалося на рівні центральних органів виконавчої влади та Верховної Ради України. Аргументи ДАСУ, що ця вимога Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» суперечить вимогам Бюджетного кодексу України, є маніпулятивною спробою виправдати невиконання норми закону. Так, твердження, що НФДУ «не входить до переліку можливих головних розпорядників бюджетних коштів», не відповідає дійсності. Відповідний перелік міститься у пункті 1 частини 2 статті 22 Бюджетного кодексу, і НФДУ неявно у ньому присутній як «інші установи, уповноважені законом або Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у відповідній сфері, в особі їх керівників» – оскільки відповідне уповноваження міститься у профільному Законі України «Про наукову і науково-технічну діяльність». Разом з тим, за наполяганням Міністерства фінансів України в Порядок використання коштів Національного фонду досліджень України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 04 грудня 2019 року № 1007, було – всупереч закону як нормативно-правовому акту вищої сили – внесено норму, згідно з якою повноваження головного розпорядника та відповідального виконавця бюджетної програми НФДУ виконує Міністерство освіти і науки України. Саме це пряме порушення норми Закону наразі змушує НФДУ діяти як розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня, і саме тому НФДУ «не розробляє та не затверджує за погодженням з Міністерством фінансів України паспорт бюджетної програми».
«Відповідно до нормативно-правових актів відрядження посадових осіб за кордон мають погоджуватися органом управління, функції якого щодо Фонду відповідно до пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 04 липня 2018 року № 528 виконує Кабінет Міністрів України.
Проте упродовж періоду, що підлягав дослідженню, усупереч нормативно- правовим актам посадові особи Фонду та члени наукової ради НФДУ здійснювали відрядження за кордон, які погоджував головний розпорядник бюджетних коштів – МОН, що, як наслідок, призвело до незаконного використання бюджетних коштів на загальну суму 450,4 тис. гривень.»
Висновок ДАСУ щодо незаконності використання бюджетних коштів на загальну суму 450,4 тис. грн. не відповідає дійсності, не ґрунтується на приписах законодавства України і наразі є предметом судового розгляду.
За правилами пункту 20** Заходів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року № 710 «Про ефективне використання державних коштів» здійснення службових відряджень працівників утворених органами державної влади установ, які використовують кошти державного бюджету, за кордон здійснюється за погодженням з керівником органу державної влади, до сфери управління якого належить така установа. При цьому, жодним нормативно-правовим актом України Фонд не віднесено саме до сфери управління Кабінету Міністрів України – відповідно до законодавства, Кабінет Міністрів України здійснює функції управління НФДУ тим, що: затверджує голову НФДУ, виконавчого директора НФДУ, Положення про НФДУ, Порядок використання коштів НФДУ, Порядок конкурсного відбору та фінансування проектів НФДУ. Крім цього, за приписами постанови Кабінету Міністрів України від 11 грудня 1992 р. № 698 «Про вдосконалення порядку здійснення службових відряджень за кордон» встановлено вичерпний перелік осіб, яким рішення про службове відрядження за кордон приймається посадовими особами Кабінету Міністрів України, і в цьому переліку відсутні керівники державних бюджетних установ. Тому вбачається, що Кабінет Міністрів України, діючи виключно у спосіб, передбачений законодавством, не має обов’язку погоджувати закордонні відрядження керівникам державних бюджетних установ.
Саме тому, відрядження виконавчого директора за кордон погоджувалося Фондом, як розпорядником бюджетних коштів нижчого рівня, з центральним органом виконавчої влади – Міністерством освіти і науки України, як визначеним Урядом України головним розпорядником бюджетних коштів Фонду, тобто саме тих коштів, за рахунок яких у встановленому порядку здійснюється відшкодування витрат на відрядження як членів наукової ради Фонду так і працівників його дирекції.
«Під час одного з непогоджених належно відряджень до м. Брюссель (Бельгія) та м. Цюрих (Швейцарія) виконавчий директор Полоцька О.О., не маючи на те правових підстав (погоджень наглядової ради Фонду, рішень Кабінету Міністрів України), підписала Угоду про членство НФДУ в Асоціації Science Europe.
Водночас членство НФДУ в Асоціації Science Europe передбачає фінансові зобов’язання з боку Фонду, а саме: сплати членських внесків, проте Порядком використання коштів № 1007 не визначено відповідного напряму на оплату членських внесків до міжнародних організацій.»
Ці безпідставні твердження ДАСУ є маніпуляцією, об’єктивно спрямованою на дискредитацію міжнародної діяльності НФДУ та на перешкоджання інтеграції України до європейського дослідницького простору.
Угода про членство Національного фонду досліджень України в Асоціації Science Europe підписана не тільки виконавчим директором НФДУ Полоцькою О.О., а також і головою НФДУ Вільчинським С.Й. та зі сторони Асоціації Science Europe Генеральним секретарем Лідією Боррель-Даміан. Відповідно до пунктів 2 та 72 частини 2 статті 50 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність», НФДУ має право брати участь у міжнародному науково-технічному співробітництві відповідно до законодавства, реалізовувати проекти спільно з іноземними юридичними особами, іноземними (міжнародними) науковими товариствами, установами, організаціями, об’єднаннями відповідно до двосторонніх чи багатосторонніх угод (у тому числі у формі меморандуму, протоколу, додатка до протоколу). Відповідно до пунктів 26 і 31 Положення про Національний фонд досліджень України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 4 липня 2018 № 528, як голова НФДУ, так і виконавчий директор НФДУ представляють в межах своїх повноважень Національний фонд досліджень України у міжнародних відносинах.
Норма пункту 5 частини 1 статті 53 того ж Закону, яка встановлює, що наглядова рада НФДУ вирішує питання щодо участі Національного фонду досліджень України в міжнародних організаціях, що фінансують дослідження, не стосується даного випадку, оскільки Science Europe як організація не фінансує дослідження, це лише міжнародна асоціація, яка об’єднує і забезпечує комунікацію основних європейських установ, що фінансують наукові дослідження кожна в своїй країні.
Щодо питання сплати членських внесків, то Асоціацією Science Europe, було ухвалено рішення щодо звільнення НФДУ від сплати членських внесків з дати укладання угоди до кінця 2024 року.
Для погодження відрядження виконавчого директора НФДУ до м. Цюрих, Швейцарія до Міністерства освіти і науки України було направлено лист від 01.09.2022 № 2-7/349, який серед іншого містив пункт щодо включення до технічного завдання на відрядження заходів з підписання Угоди про членство НФДУ в Science Europe. Перед укладанням Стандартизованої Угоди про членство в Асоціації Science Europe НФДУ отримав відповідне погодження від МОН (лист від 06.10.2022 № 1/11792-22). Укладання Угоди про членство НФДУ в Science Europe відбулося 21 листопада 2022 року шляхом підписання зі сторони НФДУ тексту цієї угоди (до цього стандартизована Угода про членство в Асоціації Science Europe була підписана тільки з боку Science Europe 04.07.2022 і надіслана листом до НФДУ, разом з рішенням щодо звільнення НФДУ від сплати членських внесків до кінця 2024 року).
У малоймовірному випадку, якщо Science Europe вирішить з 2025 року не звільняти НФДУ від сплати членських внесків, відповідне рішення щодо продовження членства НФДУ в асоціації Science Europe, з відповідним погодженням необхідних змін до нормативно-правових актів, або ж про розірвання угоди про членство, буде прийматися за участю МОН, Міністерства фінансів, інших заінтересованих державних органів. Таким чином, говорячи про сплату членських внесків, яка не відповідає Порядку використання коштів, як про порушення, ДАСУ робить припущення щодо можливих обставин, які не відбулися в реальному часі.
«Також слід вказати про неефективну побудову системи управління Фондом, до якої належать консультативно-дорадчі та колегіальні органи, без чітко визначеної відповідальності та контролю за діяльність Фонду.
Зокрема, наглядова рада Фонду, повноваження якої надані Науковому комітету Національної ради з питань розвитку науки і технологій, що утворений при Кабінетові Міністрів України, є постійно діючим консультативно-дорадчим органом. Під час здійснення повноважень наглядової ради Фонду Комітет керується Положенням про Національну раду України з питань розвитку науки і технологій. Однак цим положенням функція контролю та відповідальності щодо діяльності НФДУ взагалі не визначена.
Без чітких повноважень щодо організації роботи Фонду та відповідальності за його діяльність функціонує наукова рада на чолі з головою, що одночасно є головою НФДУ.»
Такі категоричні і загальні висновки ДАСУ, зроблені без будь-якого обґрунтування, можна сприймати хіба що як спробу дискредитації як самого НФДУ, так і тих реформ, які відбулися в науковій сфері України після Революції Гідності. Роблячи такі твердження (які, зазначимо, не мають жодного відношення до завдань органів державного фінансового контролю щодо дослідження ефективності виконання бюджетної програми), ДАСУ далеко виходить за межі своїх повноважень, водночас демонструючи відсутність компетенцій, необхідних для того, щоб виносити судження на тему ефективності системи управління.
Визначаючи в Законі України «Про наукову і науково-технічну діяльність» систему органів управління НФДУ, закладаючи їхні функції, принципи дії, механізми стримувань та противаг, законодавець спирався на врахування кращих європейських та світових практик у сфері грантової підтримки наукових досліджень і розробок. Зокрема, однією з таких практик є управління за допомогою виборних колегіальних органів, якими є і наглядова, і наукова ради НФДУ.
Доводити ефективність або неефективність інституційної побудови установи можна лише на підставі структурно-функціонального аналізу і аналізу нормативної забезпеченості, які не було застосовано під час державного фінансового аудиту виконання бюджетної програми у Національному фонді досліджень України за період з 01.01.2020 по 30.06.2023. Існує низка методологічних підходів, які могли б бути для цього застосовані, зокрема, ОЕСР/SIGMA № 23 (1998) «Підготовка державних адміністрацій до європейського адміністративного простору»; ОЕСР/SIGMA № 26 (1998) «Стійкі інституції для членства в Європейському Союзі»; робочий документ ПРООН (2002) «Функціональний аналіз державних структур: методи і підходи (керівництво з функціонального аналізу)»; робочий документ Світового банку (2004) «Визначення структури та функцій уряду: програми та функціональні огляди».
Твердження про відсутність «чітких повноважень», «чітко визначеної відповідальності та контролю» ДАСУ намагається обгрунтувати тим, що Положенням про Національну раду України з питань розвитку науки і технологій буцімто «функція контролю та відповідальності щодо діяльності НФДУ взагалі не визначена». Насправді ж, підпункти 4,5 пункту 24 Положення про Національну раду України з питань розвитку науки і технологій визначають, у відповідності до Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність», що Науковий комітет з метою виконання Національною радою своїх функцій, виконує функції наглядової ради Національного фонду досліджень, і виконує функцію Ідентифікаційного комітету для наукової ради Національного фонду досліджень. Детально ж функції всіх органів управління НФДУ визначені в Положенні про Національний фонд досліджень України, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 4 липня 2018 № 528, та статтях 52-55 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність». Чомусь ДАСУ воліє «не помічати» всіх цих нормативно-правових актів, спираючись лише на Положення про Національну раду України з питань розвитку науки і технологій (та й то, як бачимо, безпідставно).
«Усі рішення щодо функціонування НФДУ, зокрема і щодо обсягів фінансування конкурсів проєктів з наукових досліджень, їх розподілу між установами, визначення структури та розміру витрат, що включаються до
собівартості наукових досліджень, приймаються науковою радою колегіально. Водночас голова фонду / наукової ради та її члени виконують свої обов’язки на громадських засадах та мають основне місце роботи в установах, підпорядкованих НАН України та МОН, які і є грантоотримувачами.»
По-перше, наукова рада НФДУ визначає умови конкурсів, але не може напряму впливати на результати конкурсних відборів. Відповідно до пунктів 24-26 Порядку конкурсного відбору та фінансування проектів Національним фондом досліджень України, затвердженого постановою КМУ від 27 грудня 2019 р. № 1170, наукова рада НФДУ лише затверджує результати конкурсного відбору відповідно до результатів наукової і науково-технічної експертизи проектів і пропозиції комісії конкурсу щодо рейтингового списку проектів та їх чисельного оцінювання. Члени наукової і наглядової рад НФДУ не можуть ні входити до комісій конкурсів, ні здійснювати експертизу проєктів, ні брати участь у конкурсах НФДУ.
По-друге, процедури щодо уникнення конфлікту інтересів членів наукової ради НФДУ належним чином (згідно вимог пункту 19 Положення про Національний фонд досліджень України) визначені в Положенні про дотримання принципів наукової етики та запобігання конфлікту інтересів під час проведення конкурсних відборів, наукової і науково-технічної експертизи проєктів та розгляду заявок на одержання грантової підтримки, що подаються до Національного фонду досліджень України (остання редакція зі змінами, затверджена рішенням наукової ради НФДУ від 25.08.2023, протокол № 21).
«Крім того, до повноважень Голови НФДУ належить укладання договорів за результатами проведення конкурсів проєктів з наукових досліджень. Підписуючи договори, Голова НФДУ бере бюджетні / гарантійні зобов’язання, не будучи розпорядником бюджетних коштів, що суперечить вимогам Бюджетного кодексу України.»
Так, справді, положення Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» про повноваження Голови НФДУ укладати договори з грантоотримувачами дійсно містить колізію з Бюджетним кодексом України. Робочою групою Національної ради з питань розвитку науки і технологій з підготовки пропозицій щодо змін до законодавства з питань Національного фонду досліджень були напрацьовані пропозиції відповідних змін до Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність», в тому числі і для розв’язання цієї колізії, в рамках виконання протокольного рішення Національної ради України з питань розвитку науки і технологій (пункт 8, Протокол №3 від 5.11.2019), і 17.12.2019 року ці пропозиції головами Наукового та Адміністративного комітетів направлено Прем’єр-міністру України (розміщені на офіційному сайті Кабінету Міністрів України ). Наразі, поки відповідні зміни не імплементовані, головою НФДУ офіційно делеговано його повноваження укладати договори з грантоотримувачами виконавчому директору НФДУ, як керівнику бюджетної установи, тобто в дійсності порушення Бюджетного кодексу України не відбувається.
«Переважною кількістю членів наукової ради упродовж 2020–2023 років були вчені Національної академії наук України та вчені Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Проте найбільше проєктів із виконання наукових досліджень установ, вчені яких є членами наукової ради Фонду, і здобули перемогу в конкурсах на отримання грантової підтримки.
Наслідком зазначеного є установлення заходами державного фінансового контролю численних порушень, які призвели до незаконного, неефективного та нераціонального використання бюджетних коштів загалом на суму 399,4 млн грн, що становить понад 30% від загального обсягу видатків Фонду за 3,5 роки.»
Почнемо з твердження про те, що «переважною кількістю членів наукової ради упродовж 2020–2023 років були вчені Національної академії наук України та вчені Київського національного університету імені Тараса Шевченка». Перший склад наукової ради НФДУ змінювався за цей час тричі. У першому складі наукової ради, який діяв з 27.12.2018 до 27.12.2020, з 30 членів ради 16 осіб працювало в НАН України, 14 в закладах вищої освіти (з яких 2 особи в КНУ імені Тараса Шевченка). У другому складі ради, який діяв з 17.03.2021 до 27.12.2022, з 30 членів ради 16 осіб працювало в НАН України, 14 в закладах вищої освіти (з яких 3 особи в КНУ імені Тараса Шевченка). Нарешті, у третьому складі наукової ради, що є чинним з 18.04.2023, з 32 членів ради 12 осіб працює в НАН України, а 20 в закладах вищої освіти (з яких 3 особи в КНУ імені Тараса Шевченка). Як бачимо, у складі наукової ради за цей час були приблизно порівну представлені вчені НАНУ та закладів вищої освіти, з невеликими відхиленнями в той чи інший бік.
Поглянемо на пропорційний розподіл переможців по різних установах за конкурсами НФДУ 2020 року. За конкурсом «Наука для безпеки людини та суспільства» наукові установи НАН України становили 46,0 % переможців, заклади вищої освіти – 42,2 %, галузеві академії наук – 10,5 %, інші організації/установи – 1,3 %. За конкурсом «Підтримка досліджень провідних та молодих учених» відповідно: наукові установи НАН України – 51,8 %; заклади вищої освіти – 46,8 %; інші організації/установи – 1,3 %. За конкурсом 2021 року «Наука для безпеки і сталого розвитку» пропорційний розподіл переможців виглядає так: наукові установи НАН України – 50,8 %; заклади вищої освіти – 47,4 %; інші організації/установи – 1,8%.
Інтерпретувати ці дані можна по-різному – змістовний аналіз даних конкурсного відбору, як і будь-яких даних, передбачає розуміння факторів, які впливають на той чи інший числовий показник. Дозволимо собі припустити, що пересічний науковець, знайомий зі станом справ у науковій сфері, побачить в них збалансоване представництво академічної та університетської науки як у складі наукової ради, так і серед переможців конкурсів. За логікою ж ДАСУ, оскільки існує кореляція між розподілом представництва НАНУ і ЗВО у науковій раді (приблизно порівну) і розподілом цього представництва серед переможців (теж приблизно порівну), то це має свідчити про корупційність конкурсного відбору.
ДАСУ при цьому демонструє нерозуміння того факту, що кореляція певних показників не означає автоматично причинно-наслідкового зв’язку (існує безліч відомих прикладів таких кореляцій, наприклад, між обсягами продажу морозива і числом насильницьких злочинів). Як уже згадувалося, наукова рада НФДУ не може напряму впливати на результати конкурсних відборів, тому пошук кореляцій між афіліаціями членів наукової ради і афіліаціями переможців є мало осмисленим. Зазначимо, що серед членів наукової ради НФДУ взагалі немає представників національних галузевих академій наук, хоча серед переможців вони є, тож «проста теорія» ДАСУ і тут не спрацьовує.
Далі, ДАСУ стверджує, що «найбільше» проєктів-переможців саме з тих установ, де працюють члени наукової ради НФДУ, зокрема з КНУ імені Тараса Шевченка. При цьому очевидно, що дивитися лише на кількість заявок-переможців з певної установи некоректно, оскільки кількість заявок, які подає та чи інша установа, можуть дуже сильно відрізнятися. Логічно було б дивитися на такий показник, як середня успішність установи (відношення числа заявок, які стали переможцями, до числа поданих установою заявок). Наприклад, для двох конкурсів НФДУ 2020 року показник успішності КНУ імені Тараса Шевченка складає 35.5 %, а загальний середній показник успішності складає 29.5% (у 2020р. всього проведено експертизу 737 заявок, з яких 218 стали переможцями). Як бачимо, відмінність показника успішності КНУ від середнього значення не є дуже суттєвою, і її легко пояснити природним чином – заявки з одного з флагманських ЗВО України очікувано мають якість вищу за середню.
Таким чином, ДАСУ на основі некоректного аналізу даних робить необґрунтоване припущення про корупційність конкурсного відбору, і на основі одного цього припущення, не підтвердивши його жодними додатковими фактами, робить висновок, що весь обсяг грантової підтримки усіх проєктів-переможців 2020 року є незаконним, неефективним та нераціональним використанням бюджетних коштів загалом на суму 399,4 млн грн. На наш погляд, це або правова і аналітична некомпетентність, або ж спроба дискредитації НФДУ та приписування собі неіснуючих «досягнень» у вигляді виявлення фінансових порушень в особливо великих розмірах.
«Зокрема, недосконалість або відсутність нормативно-правових актів, неефективні управлінські рішення Фонду під час виконання основних завдань призвели до надання грантової підтримки на виконання наукових досліджень у завищених розмірах, що не сприяло ефективному використанню бюджетних коштів.
Наприклад, наукова рада Фонду, оголошуючи конкурси проєктів, приймає рішення та дозволяє грантоотримувачам відносити до вартості наукових досліджень витрати на оплату праці кожного виконавця у розмірі 10 мінімальних заробітних плат на одного, які встановлені Законом України
«Про Державний бюджет України» на відповідний рік. За період, що підлягає аудиту, ця сума коливається від 47,0 тис. грн до 60,0 тис. грн на 1 виконавця.
Водночас установи МОН, НАН України та інші 5 галузевих академій наук вартість наукових досліджень, які вони виконують в межах їхніх бюджетних програм, розраховують відповідно до унормованих постановою Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2002 року № 1298 «Про оплату праці працівників на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери» (далі – Постанова № 1298) розмірів посадових окладів, надбавок та доплат.
Аудитом засвідчено, що вартість наукового дослідження за рахунок грантової підтримки у понад чотири рази більша за вартість наукових досліджень, які виконуються вказаними науковими установами (тими ж грантоотримувачами) за рахунок інших джерел державного бюджету України.
Як наслідок, включення витрат на заробітну плату у дозволених науковою радою Фонду розмірах призвело до збільшення вартості наукових досліджень на 16,3 млн грн, що, своєю чергою, стало додатковим навантаженням на державний бюджет на вказану суму.»
Ці твердження ДАСУ являють собою суб’єктивні оціночні судження, які демонструють нерозуміння суті завдань грантової підтримки наукової діяльності, державної політики у науковій сфері, правової ситуації.
Загальновідомо, що посадові оклади, визначені постановою Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2002 року № 1298, не відповідають нормі частини 2 статті 36 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність», якою встановлено, що Держава гарантує встановлення ставок (окладів) науковим працівникам державних наукових установ (закладів вищої освіти), виходячи з розрахунку посадового окладу молодшого наукового співробітника на рівні не нижче одинадцяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено законом на 1 січня 2020 року. Згідно цієї норми, посадовий оклад молодшого наукового співробітника мав би складати не нижче 24079 грн., в той час як мінімальний посадовий оклад молодшого наукового співробітника НАН України складає з грудня 2021 року 8628 грн, майже втричі нижче.
Згідно частини 6 статті 49 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність», кошти, що розподіляються Національним фондом досліджень України для підтримки проектів, є грантами.
Згідно частини 5 статті 1 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність», грант – фінансові чи інші ресурси, надані на безоплатній і безповоротній основі державою, юридичними, фізичними особами, у тому числі іноземними, та (або) міжнародними організаціями для розвитку матеріально-технічної бази для провадження наукової і науково-технічної діяльності, проведення конкретних фундаментальних та (або) прикладних наукових досліджень, науково-технічних (експериментальних) розробок, зокрема на оплату праці наукових (науково-педагогічних) працівників у рамках їх виконання, за напрямами і на умовах, визначених надавачами гранту.
Відповідно до норми частини 2 статті 36 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність», оплата праці наукових працівників, які виконують науково-дослідні роботи за контрактом за рахунок коштів вітчизняних та іноземних замовників робіт та грантів, визначається за угодою сторін у межах коштів на оплату праці, визначених замовником або надавачем гранту.
Відповідно до статті 2 Закону України «Про оплату праці», заробітна плата має такі складові: основна заробітна плата, яка встановлюється у вигляді посадових окладів; додаткова заробітна плата, яка включає доплати, надбавки, премії; інші заохочувальні та компенсаційні виплати. До останніх належать, зокрема, «премії за спеціальними системами і положеннями, виплати в рамках грантів, компенсаційні та інші грошові і матеріальні виплати, які не передбачені актами чинного законодавства або які провадяться понад встановлені зазначеними актами норми».
Зазначимо також, що бюджетні установи – отримувачі грантів міжнародних організацій проводять оплату праці виконавців відповідних проєктів, так само керуючись умовами, визначеними грантонадавачами, а не нормам постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2002 року № 1298.
Таким чином, НФДУ, визначаючи допустимі межі оплати праці, як грантонадавач, діяв в межах чинного законодавства. Метою встановлення фондом високих допустимих рівнів оплати праці було створення стимулу для того, щоб за конкурсне фінансування змагались найкращі вчені. В умовах невиконання державою своїх законодавчих гарантій щодо встановлення окладів науковим працівникам, виходячи з розрахунку посадового окладу молодшого наукового співробітника на рівні не нижче одинадцяти прожиткових мінімумів, грантова підтримка стає інструментом досягнення мети, зафіксованої у частині 1 статті 36 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність», а саме:
«Оплата праці наукового працівника повинна забезпечувати достатні матеріальні умови для його ефективної самостійної творчої діяльності, підвищення престижності професії наукового працівника, стимулювати залучення талановитої молоді до наукової і науково-технічної діяльності та підвищення кваліфікації наукових працівників.»
«Слід зазначити, що Фонд здійснював різні підходи до визначення вартості наукових досліджень, а саме одним установам НФДУ погоджує вартість наукових досліджень з витратами на оплату праці з урахуванням максимально дозволеного розміру – 10 мінімальних заробітних плат, іншим – у розмірах, що розраховані відповідно до Постанови № 1298.»
Фонд не визначає вартості наукового дослідження і розробки, а лише встановлює максимальні розміри щомісячної оплати праці, що не можуть перевищувати 10 мінімальних заробітних плат. Оплату праці наукового керівника та виконавців проєкту обґрунтовує установа-грантоотримувач, відповідно до діючої системи оплати праці в установі, з урахуванням обсягів та складності виконуваних завдань. В проєкті кошторису та розрахунках до кошторису грантоотримувач обов’язково надає відповідне обґрунтування розрахунків, зокрема детально розписується структура заробітної плати з прив’язкою до діючої в організації/установі системи оплати праці.
При формуванні кошторисної вартості учасники конкурсу скеровуються Методичними рекомендаціями з планування кошторисної вартості проєкту з виконання наукового дослідження (розробки) за рахунок грантової підтримки Національного фонду досліджень України, які є невід’ємною частиною умов будь-якого конкурсу.
Оплата праці наукового керівника і виконавців проєктів, що фінансуються за рахунок грантів НФДУ, визначається відповідно до статті 36 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» виходячи з того, що оплата праці наукових працівників, які виконують науково-дослідні роботи за контрактом за рахунок коштів вітчизняних та іноземних замовників робіт та грантів, визначається за угодою сторін у межах коштів на оплату праці, визначених замовником або надавачем гранту. Зокрема, відповідно до пункту третього Порядку конкурсного відбору та фінансування проєктів Національним фондом досліджень України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2019 № 1170, виконавцем проєкту є фізична особа, залучена до виконання проекту за напрямом грантової підтримки Фонду на підставі трудового договору або договору цивільно-правового характеру.
Таким чином, в залежності від діючої системи оплати праці в установі-грантоотримувачі, виплати виконавцям можуть здійснюватися або на підставі трудового договору (у вигляді надбавок, премій – тоді максимальний розмір оплати праці буде визначатися діючими в установі нормами преміювання відповідно до посадових окладів, визначених нормами постанови КМУ №1298), або на підставі договору цивільно-правового характеру (в цьому випадку застосовуються не норми трудового законодавства, а норми Цивільного Кодексу України, які не містять жодних обмежень щодо вартості – і тоді максимальний можливий рівень оплати праці лімітований лише обмеженнями, встановленими грантонадавачем, тобто НФДУ).
«Крім того, через безконтрольність посадових осіб Фонду за своєчасним проведенням конкурсів наукових проєктів у 2020 році скорочено строки їх виконання, однак вартість наукових досліджень не приведена у відповідність зі строками їх виконання, визначених договорами, що стало наслідком завищення вартості цих наукових досліджень на суму 9,1 млн гривень.
Також через відсутність належного контролю з боку Фонду грантоотримувачі придбавали матеріали та спецустаткування не для виконання наукових досліджень за рахунок грантової підтримки, а для власних потреб, що своєю чергою призвело до завищення вартості наукових досліджень загалом на суму 4,0 млн гривень.»
Оціночне судження ДАСУ, яке не обгрунтоване жодними фактичними матеріалами. На основі чого робився висновок про придбання грантоотримувачами матеріалів буцімто «для власних потреб», які граничні розміри використовувалися для обчислення заявленого «завищення», і чому аудиторська група вважає себе достатньо компетентною для того, щоб судити, які матеріали і обладнання потрібні для наукових досліджень за темою проєкту, а які ні, можна лише здогадуватися.
«Відсутність попереднього замовлення наукового продукту, формальний підхід Фонду за відстеженням результатів наукових досліджень, зокрема й в умовах воєнного стану, призводить до їх невпровадження в будь-яку сферу, не виправдовує високу вартість грантової підтримки та не сприяє ефективному її використанню.»
Це твердження ілюструє нерозуміння механізму різних схем грантової підтримки. Гранти, які надає Фонд, належать до так званої схеми “bottom-up”, тобто тематика конкретних проєктів пропонується заявником в межах тематичних напрямів конкурсу, визначених Фондом. За такою схемою працюють більшість європейських і світових фондів, що фінансують дослідження. Механізмів «попереднього замовлення наукового продукту» для НФДУ не передбачено жодними нормативно-правовими актами. При замовленні конкретного наукового продукту, як правило, йдеться не про надання гранту, а про укладання договору на певну наукову розробку, між науковою установою та безпосереднім замовником продукту. НФДУ сам по собі не є таким замовником, а є лише інструментом проведення експертизи і конкурсного відбору кращих проєктів. За бажання, потенційні замовники можуть укладати з НФДУ договір про організацію експертизи, визначаючи конкретні вимоги до бажаного продукту і доручаючи Фонду визначити кращі пропозиції досягнення заданих замовником цілей.
Незважаючи на відсутність «замовлення», більшість підтриманих НФДУ проєктів являють собою зразки передової науки, які сприяють просуванню України у світовому науковому просторі. Завдяки грантовій підтримці фонду, українські вчені отримали наукові результати, які опубліковані у понад 200 публікаціях у високорейтингових виданнях, понад 100 патентів на винахід і понад 100 монографічних видань.
«Наприклад, коштом грантової підтримки на суму 16,9 млн грн Інститут біології клітини НАН України та Інститут біохімії імені О.В. Палладіна НАН України розробили експериментальні зразки вакцини проти SARS-CoV-2, попередньо не узгодивши з Міністерством охорони здоров’я України можливість доклінічного, клінічного випробування цієї вакцини в межах України та запуску в масове виробництво.
Наслідок – державної вакцини не отримано, а один зі зразків проходить доклінічне випробування за кордоном (Торонто, Канада). Водночас договір щодо передачі українських результатів між сторонами не укладався, що фактично свідчить про втрату інтелектуальної власності на суму 9,4 млн гривень.»
В рамках згаданого проєкту і не планувалося ні проведення доклінічних і клінічних випробувань, ні тим більше запуск у масове виробництво, метою була саме розробка експериментальних зразків вакцини. Те, що МОЗ України не виявило інтересу до організації проведення доклінічних і клінічних випробувань, навряд чи можна вважати провиною науковців. Зауважимо також, що проведення доклінічних і клінічних випробувань всюди у світі є найбільш дороговартісною частиною розробки медичних засобів, оплату якого зазвичай бере на себе виробник. Право інтелектуальної власності на результати, отримані в ході виконання проєктів НФДУ, згідно чинного законодавства залишається у грантоотримувача, тож відповідні претензії щодо відсутності захисту прав інтелектуальної власності при організації доклінічних випробувань за кордоном (якщо вони обгрунтовані фактичними матеріалами), ДАСУ слід адресувати ніяк не Фонду.
«Також в окремих випадках грантоотримувачі звітували про виконання наукових досліджень проєктами законів чи інших нормативних актів, не маючи права законодавчої ініціативи.
Проєкти нормативно-правових актів грантоотримувачі надсилали до органів державної влади, проте ці проєкти не знайшли місця у чинному законодавстві України, що, як наслідок, призвело до неефективного використання коштів грантової підтримки загалом на суму 7,4 млн гривень.»
Незрозуміло, чому ДАСУ вважає, що проєкт нормативно-правового акту має цінність лише у тому випадку, якщо його творець має право законодавчої ініціативи. Частина 22 статті 1 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» визначає, що «науковий результат – нове наукове знання, одержане в процесі фундаментальних або прикладних наукових досліджень та зафіксоване на носіях інформації. Науковий результат може бути у формі звіту, опублікованої наукової статті, наукової доповіді, наукового повідомлення про науково-дослідну роботу, монографічного дослідження, наукового відкриття, проекту нормативно-правового акта, нормативного документа або науково-методичних документів, підготовка яких потребує проведення відповідних наукових досліджень або містить наукову складову, тощо.»
Таким чином, грантоотримувачами в результаті виконання грантових проєктів НФДУ були отримані відповідні наукові результати у формі проєктів нормативно-правових актів. Ці результати було взято до розгляду органами державної влади. Це не означає, що відповідні нормативно-правові акти мають бути прийняті в межах реалізації проєкту. Нормотворча практика досить тривалий процес і робити висновки, що проєкти «не знайшли місця у чинному законодавстві», є передчасним.
Знову бачимо ту саму загальну хибну методологічну схему: робиться безпідставне припущення, видається за встановлений факт, і на цій основі ДАСУ заявляє надумані цифри обсягів неефективного використання коштів.
«В іншому випадку МОН України як головний розпорядник бюджетних коштів переклав відповідальність щодо виконання протокольного доручення Кабінету Міністрів України від 12 липня 2022 року № 96 на предмет перегляду наявних напрямів фінансування наукових досліджень та науково-технічних розробок щодо їх пріоритетності та актуальності в умовах воєнного стану або післявоєнного відновлення країни на наукову раду Фонду. Наукові дослідження мали бути погоджені з Міноборони та Мінстратегпромом.
Як наслідок, наукова рада Фонду та відповідно Міністерство освіти і науки України визнали актуальними всі 153 проєкти з наукових досліджень, які тривали на той час та мали розпочатися без погодження з Міноборони та Мінстратегпромом і у 2023 році на їх виконання було спрямовано грантової підтримки на суму 244,9 млн гривень.»
Твердження ДАСУ, що «наукові дослідження мали бути погоджені з Міноборони та Мінстратегпромом», є безпідставним. Протокольним рішенням Кабінету Міністрів України від 12 липня 2022 року № 96, було поставлене завдання надати Міністерству освіти і науки інформацію про наукові дослідження і науково-технічні розробки, які незавершені та фінансуються за рахунок бюджетних коштів, з обґрунтуванням доцільності їх продовження в умовах воєнного стану або післявоєнного відновлення країни для узагальнення та інформування Кабінету Міністрів України. Відповідно, МОН надіслало НФДУ лист з проханням надати зазначену інформацію. Усі проєкти було детально розглянуто на засіданнях відповідних наукових рад секцій НФДУ, після чого рішенням наукової ради НФДУ як органу управління Фонду (протокол №18 від 21.07.2022) до МОН було подано інформацію про те, що 112 проєктів конкурсів НФДУ 2020 року та 57 проєкт конкурсу НФДУ 2021 року відповідають напрямам національної програми «План відновлення України».
«Зокрема, до пріоритетних та актуальних в умовах воєнного стану або післявоєнного відновлення країни віднесено 17 наукових досліджень, пов’язаних з пандемією COVID-19.
Водночас на момент укладання договорів на виконання «ковідних» наукових досліджень у травні 2023 року Всесвітня організація з охорони здоров’я оголосила про закінчення пандемії COVID-19 та постановою Кабінету Міністрів України від 27 червня 2023 року № 651 відмінено карантин, установлений з метою запобігання поширенню гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2 на території України, і відповідно до наказу Міністерства охорони здоров’я України від 07.08.2023 № 1416 цю хворобу виключено з особливо небезпечних.»
По-перше, 17 проєктів, пов’язаних з COVID-19 були віднесені науковою радою до актуальних в липні 2022 року, коли пандемія ще тривала. Термін реалізації цих проєктів мав завершитись у грудні 2022 року. Проте, внаслідок бюджетного секвестру видатків розвитку НФДУ відповідно до постанови КМУ «Про спрямування коштів до резервного фонду державного бюджету» від 10.03.2022 р. № 245 завершення фінансування цих проєктів було перенесено на 2023 рік.
По-друге, після оголошення у травні 2023 року Всесвітньою організацією з охорони здоров’я про закінчення пандемії COVID-19, та наказу Міністерства охорони здоров’я України від 07.08.2023 № 1416 про вилучення цієї хвороби з особливо небезпечних, науковою радою НФДУ було проведено додатковий розгляд означених вище проєктів на їхню актуальність та відповідність вимогам часу. Відповідно до рішення наукової ради Національного фонду досліджень України від 05-06.07.2023 протокол № 12, було вирішено підтримати подальше фінансування 14 проєктів НФДУ, які спрямовані на вивчення пандемій різних типів та шляхів боротьби з їх наслідками, на виконання наукових досліджень та розробок, що стосуються подолання впливу поширення коронавірусної хвороби (COVID-19). Зазначені проєкти містять завдання та заплановані індикатори виконання, які за змістом є значно ширшими за проблематики боротьби з SARS-CoV-2. Зауважимо також, що вилучення COVID-19 з переліку особливо небезпечних хвороб не скасовує того факту, що захворюваність COVID-19 залишається серйозною суспільною проблемою, амплітуда якої може сильно коливатися від сезону до сезону, а висока мутагенність цього вірусу не виключає повернення пандемії, тому повне припинення досліджень одразу після падіння рівня захворюваності нижче пандемічних порогових значень було б вкрай нерозумним.
«Слід також зазначити, що Фонд, лише в грудні 2023 року започаткував конкурс проєктів «Наука для зміцнення обороноздатності України». Фінансування проєктів-переможців відбудеться у 2024 році.»
Звинувачення ДАСУ, що НФДУ лише в грудні 2023 року започаткував конкурс проєктів «Наука для зміцнення обороноздатності України», виглядають вкрай дивними. Внаслідок бюджетного секвестру видатків розвитку НФДУ відповідно до постанови КМУ «Про спрямування коштів до резервного фонду державного бюджету» від 10.03.2022 № 245 протягом більшої частини 2022 року НФДУ був позбавлений можливості брати на себе будь-які бюджетні зобов’язання. Затверджений наприкінці 2022 року Закон про державний бюджет України на 2023 рік передбачав обсяг фінансування для НФДУ на 2023 рік, якого вистачало лише для продовження фінансування вже розпочатих у 2020-2021 роках проєктів, тож знову-таки, НФДУ не мав можливості оголошувати будь-які нові конкурси. І лише після затвердження в листопаді 2023 року Закону про державний бюджет на 2024 рік Фонд отримав можливість відкрити нові конкурси, після чого відразу був оголошений конкурс проєктів «Наука для зміцнення обороноздатності України».
«Нормативна неврегульованість питання щодо повернення грантової підтримки установами, які неналежно виконали наукові дослідження та не досягли кінцевого результату, дало право Фонду в односторонньому порядку розривати договори, але не вимагати повернення до державного бюджету неефективно використаних коштів.
Через вказане держава не отримала наукових досліджень і розробок і втратила 78,0 млн грн бюджетних коштів.
Варто зауважити, що більша частина припинених наукових досліджень була на завершальному етапі їх виконання і на них вже витрачено до 90% загальної вартості.»
Питання щодо повернення коштів грантоотримувачами внаслідок розірвання договору про надання грантової підтримки чітко визначено в межах п. 35 Порядку конкурсного відбору та фінансування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2019 № 1170. Так, підставою для припинення надання грантової підтримки повинно бути обґрунтоване рішення щодо нецільового або неефективного використання коштів грантоотримувачем та/або неналежного виконання договору про надання грантової підтримки, календарного плану виконання проекту, неспроможності грантоотримувача виконувати проект. У разі встановлення факту нецільового використання бюджетних коштів у рамках виконання проекту сума коштів, які використані не за цільовим призначенням, повертається Фонду в установленому законодавством порядку.
Підкреслимо, що обов’язок повернення коштів настає лише у випадку встановлення факту їх нецільового використання. Прийняті ж науковою радою НФДУ рішення про припинення грантової підтримки грунтувалися на висновку наукової ради про неналежне виконання договору про надання грантової підтримки. Зауважимо також, що відповідно до частини 5 статті 1 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність», грант – фінансові чи інші ресурси, надані на безоплатній і безповоротній основі.
Таким чином, висновок про те, що держава «втратила 78,0 млн грн бюджетних коштів», на нашу думку, є черговою маніпуляцією з боку ДАСУ. Навпаки, прийнявши рішення про припинення грантової підтримки, Фонд запобіг неефективному подальшому витрачанню бюджетних коштів.
Особливо дивною виглядає така маніпуляція, враховуючи, що інша наведена вище претензія ДАСУ стосувалася того факту, що Фонд не припинив (не маючи на це ніяких підстав!) виконання присвячених COVID-19 проєктів. Тобто незалежно від того, чи у проблемних випадках приймається рішення про продовження грантової підтримки, чи про її припинення, ДАСУ вважає будь-який варіант неефективним використанням коштів або навіть «втратою коштів».
«Крім того, за результатами заходів державного фінансового контролю встановлено порушень, що призвели до матеріальної шкоди (збитків), загалом на суму 1,2 млн грн через виплату компенсації за час вимушеного прогулу незаконно звільненому (за рішенням суду) працівнику та придбання послуг за завищеною вартістю.
Висновок ДАСУ про те, що загальна сума коштів у 1,2 млн грн., яка на підставі рішення Шевченківського районного суду м. Києва від 08.09.2022 року та Постанови Київського апеляційного суду від 25.04.2023 по цивільній судовій справі №761/10740/21 Фондом була виплачена Марушевській О.С., підлягає стягненню з винних осіб у порядку регресу є щонайменше передчасним, оскільки наразі на розгляді Верховного Суду України знаходиться касаційна скарга Національного фонду досліджень України на рішення Шевченківського районного суду міста Києва від 08.09.2022, додаткове рішення Шевченківського районного суду міста Києва від 17.01.2023 та постанову Київського апеляційного суду від 25.04.2023 у справі за позовом Марушевської О.С. до Національного фонду досліджень України про поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку.
Щодо твердження ДАСУ про «придбання послуг за завищеною вартістю», то воно грунтується на помилковому висновку про буцімто придбання програмного забезпечення з урахуванням податку на додану вартість. Як детально пояснено НФДУ у запереченнях на акт ревізії, насправді відповідні закупівлі, де йшлося суто про придбання програмного забезпечення, відбувались без урахування ПДВ, тобто у відповідності до законодавства. Зауважимо також, що висновки ДАСУ (за результатами акту ревізії) щодо нанесених збитків наразі оскаржуються НФДУ в судовому порядку.
«Нехтуючи принципом економії бюджетних коштів та ефективності їх використання, що актуально під час дії воєнного стану, посадові особи Фонду виплачували працівникам заробітну плату за час простою, яка розраховувалася із середнього заробітку, доплату за науковий ступінь, який не відповідав їх діяльності за профілем, проводили комунікаційні заходи, на що спрямовано коштів загального фонду державного бюджету загалом на суму 5,5 млн гривень.»
У 2022 році в Національному фонді досліджень України простій був встановлений відповідно до норм Кодексу законів про працю України (далі – КЗпП), а саме статей 34 та 113. Зокрема, відповідно до Закону України від 30.03.2020 р. № 540 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв’язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)» були внесені зміни до статті 113 КЗпП України, якими передбачено, що за час простою господарської діяльності не з вини працівника (в тому числі на період оголошення карантину), заробітна плата оплачується з розрахунку не нижче від двох третин тарифної ставки встановленого працівникові розряду (окладу). Оплата простою в НФДУ здійснювалася відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 07 березня 2022 р. № 221 «Деякі питання оплати праці працівників державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, що фінансуються або дотуються з бюджету, в умовах воєнного стану» та з урахуванням того, що саме приписами законодавства встановлено, що за час заробітна плата оплачується з розрахунку не нижче від двох третин тарифної ставки встановленого працівникові розряду (окладу). При цьому законом не встановлено конкретний розмір оплати часу простою, тому під час простою згідно з відповідним наказом НФДУ розрахунки за час простою здійснювалися у розмірі середнього заробітку у межах затвердженого фонду оплати праці.
Рада трудового колективу НФДУ у грудні 2022 року звернулася до адміністрації в особі виконавчого директора НФДУ з ініціативою внесення змін до Колективного договору НФДУ на 2020-2025 роки. Серед пропозицій змін і доповнень були пропозиції внести пункт про оголошення простою та розміру оплати часу простою. Загальними зборами трудового колективу НФДУ внесення такої норми до Колективного договору НФДУ 05 січня 2023 року отримало схвалення та вона була внесена до Колективного договору НФДУ на 2020-2025 роки. Таким чином, оплата часу простою із розрахунку середньої заробітної плати проводиться у випадках, передбачених законодавством та/або відповідно до колективного договору й у спосіб, визначений законом. Зауважимо, що дія норм законодавства про працю поширюється на працівників у частині відносин, не врегульованих Колективним договором.
«Також заходами державного фінансового контролю установлені порушення бюджетного законодавства, що стало наслідком планування коштів на оплату праці, відрядження та комунальні послуги понад визначену потребу на суму 15,6 млн гривень.»
Вважаємо ці висновки ДАСУ безпідставними, вони як частина акту ревізії наразі оскаржуються НФДУ в судовому порядку. Детальні пояснення містяться у запереченнях НФДУ до акту ревізії.
«Зважаючи на результати аудиту та з метою економного й ефективного використання бюджетних коштів для забезпечення обороноздатності України в умовах особливого періоду Держаудитслужба пропонує доручити Міністерству освіти і науки України спільно з Міністерством фінансів України узгодити питання щодо:
фактичного надання особливого статусу НФДУ та доречності визначення Фонду головним розпорядником бюджетних коштів;»
Пропозиція 1 (щодо особливого статусу НФДУ):
Забезпечити виконання:
– підпункту 3 пункту 7 протокольного рішення Національної ради України з питань розвитку науки і технологій від 12 січня 2021 року, яким доручено МОН разом з Мінфіном, Мінекономіки та Мін’юстом розробити проект акта щодо змін до Податкового, Бюджетного та Господарського кодексів України для забезпечення особливого статусу Національного фонду досліджень України;
– підпункту 10 пункту 4 протокольного рішення Національної ради України з питань розвитку науки і технологій від 23 лютого 2023 року, яким доручено МОН, Мінфіну разом з іншими заінтересованими центральними органами виконавчої влади розробити та забезпечити внесення Кабінету Міністрів проектів нормативно-правових актів, необхідних для реалізації розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» щодо забезпечення особливого статусу Фонду.
Довідково: Науковим комітетом Національної ради України з питань розвитку науки і технологій, як Наглядовою радою Національного фонду досліджень, були подані пропозиції (лист № 007-1-839 від 23.01.2023) до Міністерства освіти і науки (на лист МОН від 22.12.2022 № 1/15659-22) щодо змін до Податкового, Бюджетного та Господарського кодексів України для забезпечення особливого статусу Національного фонду досліджень України).
Підготувати проект Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо Національного фонду досліджень України», яким, серед іншого, унормувати питання розміщення власних надходжень Національного фонду досліджень України, який є державною бюджетною установою, на поточних рахунках та тимчасово вільних бюджетних коштів, отриманих як плата за надання послуг, благодійні внески, гранти, на депозитних рахунках у банках державного сектору; збереження на поточних рахунках у банках державного сектору залишків коштів власних надходжень Національного фонду на кінець бюджетного періоду для здійснення видатків у наступному бюджетному періоді відповідно до кошторису.
Довідково: Раніше Науковим комітетом разом з МОН такий законопроєкт було розроблено, погоджено без зауважень Міністерством економічного розвитку і торгівлі України та Міністерством соціальної політики України, із зауваженням щодо невідповідності вимогам нормопроектувальної техніки – Міністерством юстиції України.
Разом з тим, Міністерством фінансів України тричі МОНу було повернуто законопроєкт без погодження (листи Мінфіну від 25.04.2017 № 07020-09-5/11235, від 09.02.2018 № 07020-29-5/3764 та від 18.06.2018 № 07020-29-5/16517).
Шлях реалізації: Створити робочу групу МОН разом з Науковим комітетом, Нацфондом, Мінфіном, Мінекономіки та Мін’юстом для забезпечення розроблення та внесення в установленому порядку законопроектів про внесення змін до Податкового, Бюджетного та Господарського кодексів України для забезпечення особливого статусу Національного фонду досліджень України.
Головні розпорядники коштів Державного бюджету України визначаються відповідно до пункту 1 частини другої статті 22 Бюджетного кодексу України та затверджуються законом про Державний бюджет України шляхом встановлення їм бюджетних призначень.
Пропозиція 2 (щодо визначення НФДУ головним розпорядником бюджетних коштів):
Необхідно підготувати проект Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України», зокрема до пункту 1 частини другої статті 22 Бюджетного кодексу України необхідно внести зміни та викласти у такій редакції:
«Головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно:
за бюджетними призначеннями, визначеними законом про Державний бюджет України, – установи, уповноважені забезпечувати діяльність Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України в особі їх керівників; міністерства, Національне антикорупційне бюро України, Конституційний Суд України, Верховний Суд, вищі спеціалізовані суди, Вища рада правосуддя та інші органи, безпосередньо визначені Конституцією України, в особі їх керівників, а також Державна судова адміністрація України, Національна академія наук України, Національна академія аграрних наук України, Національна академія медичних наук України, Національна академія педагогічних наук України, Національна академія правових наук України, Національна академія мистецтв України, Національний фонд досліджень України, інші установи, уповноважені законом або Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у відповідній сфері, в особі їх керівників;»
«визначення органу державної влади, через який буде спрямовуватися і координуватися діяльність Фонду;»
Законодавець передбачив спеціальну структуру управління для НФДУ, яка забезпечує його незалежність від адміністративного впливу та рівновіддаленість від усіх стейкхолдерів. Відповідно до законодавства, Кабінет Міністрів України здійснює функції управління НФДУ тим, що: затверджує голову НФДУ, виконавчого директора НФДУ, Положення про НФДУ, Порядок використання коштів НФДУ, Порядок конкурсного відбору та фінансування проектів НФДУ.
Нівелювати ідею незалежності НФДУ, ставлячи Фонд у пряме підпорядкування органу державної влади, вважаємо недоцільним. Натомість, на нашу думку, слід передбачити чіткі механізми взаємодії органів управління НФДУ з органами державної влади. Конкретно, єдиною проблемою такої взаємодії, виявленою в результаті проведеного ДАСУ аудиту, є не врегульоване наразі питання про механізм погодження закордонних відряджень працівникам НФДУ.
Пропозиція:
Для вирішення питання про механізм погодження закордонних відряджень працівникам НФДУ: здійснити супровід проєкту постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення зміни в Додаток до постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 р. № 710 «Про ефективне використання державних коштів», направленого листом Наукового комітету № 007-12/979 від 20.02.2024р. до Міністерства освіти і науки України для внесення в установленому порядку Кабінету Міністрів України.
*(Примітка: питання вже врегульоване, 03.05.2024 внесені зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року № 710, згідно з якими погодження закордонних відряджень працівникам НФДУ повинно здійснюватися МОН).
«визначення чіткої кошторисної вартості досліджень за рахунок грантової підтримки;»
Науковий комітет подав свої пропозиції щодо розробки відповідних галузевих методичних рекомендацій МОН (лист Наукового комітету від 19 травня 2023 р. № 007-1-874) в рамках пропозицій щодо спрощення адміністрування договорів про надання грантової підтримки Національним фондом досліджень України, що були розроблені на виконання доручення Прем’єр-міністра України від 14. 03. 2023 року № 35361/10/1-22 щодо вжиття заходів до реалізації рішення Нацради з питань розвитку науки і технологій від 23 лютого 2023 року (Протокол № 5).
«виконання науковими радами секцій Фонду та дирекцією Фонду рішень наукової ради Фонду, прийнятих відповідно до компетенції у межах законодавства;»
Пропозиція:
внести зміни до Положення про Національний фонд досліджень України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 4 липня 2018 року № 528, де перше речення пункту 21 доповнити словами «в межах законодавства» та викласти у такій редакції «Рішення наукової ради Фонду, прийняті відповідно до компетенції, є обов’язковими для виконання науковими радами секцій Фонду та дирекцією Фонду в межах законодавства».
«відповідальності грантоотримувача та/або повернення грантової підтримки у разі встановлення науковою радою Фонду факту неефективного використання грантової підтримки та/або неналежного виконання договору про надання грантової підтримки, календарного плану виконання проєкту, неспроможності грантоотримувача виконувати проєкт;
процедури усунення недоліків в оформленні документів, які подаються разом із заявкою на отримання грантової підтримки;»
Щодо відповідальності грантоотримувачів, та процедури усунення недоліків: пропозиції щодо відповідних змін до Порядку конкурсного відбору (ПКМУ №1170) внесені на розгляд робочої групи МОН, що розробляє проекти змін до нормативно-правових актів з метою дебюрократизації діяльності НФДУ.
«залучення профільних фахівців, представників органів державної влади, громадськості тощо на етапі розробки науковою радою Фонду умов конкурсів.»
В нещодавно прийнятій НФДУ загальній Стратегії роботи Національного фонду досліджень України на 2024-2027 роки передбачено (операційна ціль 5.6) перехід до регулярних конкурсів з сталими умовами, з можливістю подання проєктної заявки у будь-який час із зазначенням щорічної кінцевої дати її подання. У Плані дій щодо реалізації Стратегії передбачається, що проекти умов таких конкурсів будуть винесені на громадські обговорення за участю широкого загалу науковців, а отримані пропозиції буде детально проаналізовано науковою радою та прийнято до уваги при створенні остаточного варіанту умов.
Окремо слід зазначити, що вищезгаданою Стратегією передбачено (операційна ціль 3.1) налагодження ефективного механізму комунікації між науковою спільнотою та представниками військово-промислового комплексу, а також іншими розробниками, виробниками та замовниками продукції, що має значення для оборони та безпеки. Для досягнення цієї цілі передбачено, зокрема, проведення регулярних зустрічей між різними групами представників військово-промислового комплексу, відповідних startup-проєктів та релевантних волонтерських організацій з секціями Наукової ради та адміністрації Фонду, та врахування результатів цих зустрічей та обговорень при формуванні умов відповідних конкурсів.
